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Introducción a los embargos de armas del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas tiene la facultad de imponer sanciones de carácter obligatorio –entre las que se incluyen los embargos de armas– cuando una situación internacional determinada representa:

  • una amenaza a la paz,
  • un quebrantamiento de la paz o
  • un acto de agresión

Las sanciones de la ONU son medidas coercitivas específicas que no implican el uso de la fuerza. En la práctica las sanciones de la ONU y en particular los embargos de armas, han sido dirigidos a partes en conflictos armados, a países que desarrollan programas de armas de destrucción masiva (ADM), a "grupos terroristas" y a países, individuos o entidades que prestan asistencia, refugio y adiestramiento a grupos o individuos terroristas. Las sanciones que impone el Consejo de Seguridad de la ONU pueden agruparse en cinco categorías principales:

  • Sanción diplomática (p. ej., restricción de las prerrogativas diplomáticas).
  • Prohibición de viajar (p. ej., restricción de los desplazamientos de las personas y entidades sancionadas, incluida la restricción de actividades deportivas, educativas y culturales).
  • Congelación de activos (medidas centradas en las finanzas, los acuerdos financieros y el acceso a los servicios financieros de las personas y entidades sancionadas).
  • Prohibición de productos básicos (p. ej., restricción de productos y tecnologías de doble uso, diamantes, madera, artículos de lujo y otros productos básicos).
  • Embargo de armas (véase el recuadro 1).

Los embargos de armas de las Naciones Unidas

El embargo de armas (armas convencionales y ADM) es el tipo de sanción que se aplica con mayor frecuencia, y su finalidad es forzar a los Estados y otras entidades a modificar conductas que amenazan la paz y la seguridad internacional. El sistema de las Naciones Unidas no ofrece una definición unánime de lo que comprende la noción de "armas", sin embargo, las resoluciones sobre sanciones suelen referirse a "armas y material conexo", lo cual incluye:

  • Armas y municiones
  • Vehículos y equipos militares
  • Equipos paramilitares
  • Asistencia técnica, instrucción, apoyo financiero o cualquier otro tipo de ayuda vinculada con actividades militares

Actualmente se encuentran vigentes 14 regímenes de sanciones de la ONU, de los cuales 11 son regímenes de embargo de armas obligatorios. Estos últimos se aplican a los siguientes países y/o fuerzas no gubernamentales presentes en sus territorios: Somalia (RCSNU 733), la República Democrática del Congo (RCSNU 1493), Iraq (RCSNU 1546), región sudanesa de Darfur (RCSNU 1556), el Líbano (RCSNU 1701), la RPDC (RCSNU 1718), Irán (RCSNU 1737), Libia (RCSNU 1970), la República Centroafricana (RCSNU 2127), Sudán del Sur (RCSNU 2428), y Yemen (RCSNU 2216). También existen embargos de armas de la ONU en vigor contra los grupos armados no estatales Estado Islámico de Irak y el Levante (EIIL o Dáesh), Al Qaeda y sus entidades asociadas (RCSNU 1989, RCSNU 2170), así como contra los talibanes (RCSNU 1988).

Para aumentar la eficacia de su acción, el Consejo de Seguridad suele agrupar las sanciones en un "régimen de sanciones", que se aplican contra una entidad o un conjunto de entidades con el fin de presionarlas a modificar su conducta o de alcanzar ciertos objetivos. Cada régimen de sanciones es único y supone una combinación de instrumentos diferente.

El derecho internacional obliga a los Estados miembros de la ONU a aplicar y hacer cumplir las sanciones del Consejo de Seguridad. De manera general, los Estados miembros de la ONU tienen la obligación de:

  • Cooperar con las entidades constitutivas del sistema de sanciones de la ONU, como son el Consejo de Seguridad, los comités de sanciones y los grupos de expertos.
  • Tomar medidas adecuadas para aplicar y hacer cumplir las sanciones de la ONU, y más específicamente, promulgar los procedimientos, reglamentos, leyes o políticas nacionales necesarias.
  • Informar a los organismos de la ONU pertinentes respecto a las medidas que se hayan adoptado a nivel nacional en aplicación de las sanciones de la ONU.

Estos aspectos se tratarán con más detalle más adelante. Para aplicar y hacer cumplir las sanciones de la ONU en el ámbito nacional, los Estados deben:

  • Conocer las sanciones de la ONU, y la manera de aplicarlas y hacerlas cumplir.
  • Dotarse de la capacidad de aplicar y hacer cumplir las sanciones eficazmente.
  • Formular políticas y normas que posibiliten la aplicación y el cumplimiento de las sanciones.

Son varios los órganos de la ONU encargados de imponer sanciones y de supervisar su aplicación y cumplimiento:

  • En su calidad de organismo de la ONU responsable de la paz y la seguridad, le corresponde al Consejo de Seguridad imponer sanciones a través de la aprobación de resoluciones y la creación de comités de sanciones, así como de grupos de expertos, de ser necesario.
  • Los comités de sanciones están integrados por los Estados miembros del Consejo de Seguridad y tienen la función de supervisar tanto la aplicación y el cumplimiento de las sanciones establecidas por la ONU, como la observancia de las mismas por parte de los Estados miembros. También están encargados de detectar las violaciones a las resoluciones que establecen sanciones, presentar recomendaciones al Consejo de Seguridad para mejorar las prácticas de seguimiento cuando se estime necesario, y llevar listas de las personas y entidades sancionadas. Cualquier Estado miembro de la ONU que lo desee puede solicitar una convocatoria para comparecer ante un comité de sanciones.
  • La Subdivisión de Órganos Subsidiarios del Consejo de Seguridad (SCSOB) es una sección de la División de Asuntos del Consejo de Seguridad (DACS) de la Secretaría de la ONU que presta apoyo operacional, técnico y administrativo a los comités de sanciones. Ejerce asimismo la supervisión administrativa del trabajo de los grupos de expertos y les presta apoyo en todos los aspectos de su misión.
  • Los grupos de expertos (a veces denominados "paneles de expertos") y los mecanismos de supervisión son órganos independientes de los comités de sanciones que el Consejo de Seguridad establece por un tiempo limitado con el propósito de supervisar la aplicación de las sanciones y facilitar información en áreas cruciales y sensibles, como en los casos de incumplimiento de sanciones. Los grupos de expertos están integrados por consultores independientes y entregan informes al comité de sanciones correspondiente sobre los resultados de su labor de supervisión e investigación, formulando además recomendaciones para reforzar la aplicación y el cumplimiento de las sanciones. Cuando un grupo de expertos presenta sus conclusiones y recomendaciones a un comité de sanciones determinado, le corresponde a este último la responsabilidad de ejecutarlas.

El régimen de embargo de armas impuesto por las Naciones Unidas a la RPDC

El régimen de embargo de armas impuesto por el Consejo de Seguridad de la ONU a la RPDC tiene su origen en la Resolución 1695 (RCSNU 1695), la cual exige a los Estados miembros que "vigilen la situación e impidan la transferencia de misiles y artículos conexos, material, bienes y tecnología a los programas de misiles o armas de destrucción en masa de la República Popular Democrática de Corea", así como "la transferencia de recursos financieros en relación con los programas de misiles o armas de destrucción en masa de la República Popular Democrática de Corea".

Más tarde ese mismo año, en su Resolución 1718 (RCSNU 1718), el Consejo de Seguridad definió aspectos adicionales, imponiendo a la RPDC una serie de sanciones multilaterales que incluían un embargo de armas, con el fin de eliminar o reducir la amenaza que representaban para la paz y la seguridad internacional la prueba nuclear realizada por ese país en octubre de 2006 y su retirada del Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares, anunciada en enero de 2003.

Desde 2006, el Consejo de Seguridad ha introducido otras sanciones y ha ampliado varias veces el alcance del embargo de armas contra la RPDC. Mediante diez resoluciones, este ha conseguido crear el conjunto de restricciones más complejo que haya impuesto la ONU a un Estado o a una entidad no estatal:

  1. RCSNU 1718 (2006)
  2. RCSNU 1874 (2009)
  3. RCSNU 2087 (2013)
  4. RCSNU 2094 (2013)
  5. RCSNU 2270 (2016)
  6. RCSNU 2321 (2016)
  7. RCSNU 2356 (2017)
  8. RCSNU 2371 (2017)
  9. RCSNU 2375 (2017)
  10. RCSNU 2397 (2017)

En consecuencia, es necesario actualizar el alcance del embargo de armas periódicamente y debido a su complejidad, el Comité de Sanciones ha formulado orientaciones adicionales sobre los artículos cuya importación y exportación desde y hacia la RPDC están prohibidas.

El embargo de armas actualmente en vigor contra la RPDC comprende los dos ámbitos siguientes:

  • Armas convencionales: la RPDC es objeto de un embargo total de armas que prohíbe la importación o exportación de armas convencionales desde o hacia el país. Cualquier transacción financiera vinculada con la adquisición de armas convencionales por parte de la RPDC también cae en el ámbito de esta sanción. El Consejo de Seguridad de la ONU encargó al Comité de Sanciones la elaboración de una lista de los artículos, equipos, bienes y tecnología relacionados con las armas convencionales (CSNU, 2017c). Actualmente, el embargo de armas abarca asimismo las armas pequeñas y ligeras (RCSNU 2270, párr. 6). Se exige a todos los Estados miembros de la ONU que apliquen una cláusula amplia que abarque el suministro, la venta o la transferencia de cualquier artículo que a su juicio pueda contribuir directamente al desarrollo de las capacidades operacionales de las fuerzas armadas de la RPDC (RCSNU 2270, párr. 8).
  • Armas de destrucción masiva (ADM): conforme a lo dispuesto por el Consejo de Seguridad a través de la RCSNU 2371, el Comité de Sanciones 1718 elaboró una lista de artículos, materiales, bienes y tecnología relacionados con las ADM. Los Estados miembros de la ONU tienen el deber de aplicar una cláusula general que abarque el suministro, la venta o la transferencia de cualquier producto de doble uso que a su juicio pueda contribuir a programas nucleares, de misiles balísticos o cualquier otro programa de la RPDC destinado a desarrollar ADM (RCSNU 2270, párr. 27).

El Folleto Informativo en el que se recopilan algunas medidas impuestas por las resoluciones del Consejo de Seguridad a la RPDC detalla las múltiples dimensiones de este régimen en permanente evolución (Comité de Sanciones 1718, 2018b). Los informes del Grupo de Expertos ofrecen más información sobre el alcance del embargo aplicado a la RPDC y también contienen detalles acerca de las investigaciones realizadas por el Grupo sobre las actividades que contravienen las RCSNU.

Fuentes

Las siguientes fuentes ofrecen información más detallada sobre las cuestiones relacionadas con las sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU, los embargos de armas y la RPDC:

Publicaciones

Bases de datos y mapas de sanciones

  • La base de datos sobre embargos de armas del Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (SIPRI) ofrece información sobre todos los embargos multilaterales de armas establecidos ya sea por organizaciones internacionales como la Unión Europea (UE) o la ONU, o por un grupo de países. Esta contiene resúmenes anuales, perfiles de los países y enlaces a las RCSNU pertinentes.
  • El Mapa de Sanciones de la UE ofrece información detallada sobre los regímenes de sanciones de la Unión Europea, incluidos aquellos adoptados por el Consejo de Seguridad de la ONU y transpuestos a aquella, así como las normas jurídicas correspondientes. Contiene además una lista de las autoridades nacionales competentes de la UE y de los organismos pertinentes de la Comisión Europea.
  • La plataforma Sanctions Explorer es una base de datos de acceso público creada por C4ADS que recopila información exhaustiva sobre las sanciones pasadas y actuales impuestas a terceros por las principales autoridades competentes. Su página de búsqueda se puede personalizar y permite a los usuarios encontrar entidades sancionadas entre otras por la ONU, la UE o los Estados Unidos.
  • La aplicación sobre sanciones de la ONU UN Sanctions App es una herramienta analítica interactiva en tiempo real que puede ser utilizada tanto por académicos como por responsables políticos que se dedican al análisis, la concepción o la implementación de las sanciones de la ONU. Esta aplicación se apoya en la labor de investigación del Targeted Sanctions Consortium (TSC) y contiene información sobre la integralidad de las sanciones impuestas por la ONU desde 1991. Su gestión está a cargo del Centro de Gobernanza Mundial del Instituto de Altos Estudios Internacionales y de Desarrollo de Ginebra (Suiza).

Organizaciones y otros proyectos que trabajan o investigan sobre la aplicación, el cumplimiento y la supervisión del régimen de sanciones contra Corea del Norte:

Glosario

Artículos de doble uso: son los "bienes, programas informáticos y tecnologías que puedan destinarse tanto a usos civiles como a su uso en combinación con armas convencionales, biológicas, químicas y nucleares, y sus sistemas vectores" (Bromley et. al., 2017, pág. 588, traducción del Small Arms Survey para este documento).

Autoridad nacional: es el "organismo gubernamental que lidera el control de las armas pequeñas y ligeras, coordina las políticas en esta materia y establece las directrices normativas en relación con los esfuerzos de control de las armas pequeñas y ligeras a escala nacional" (Glosario MOSAIC, 2022, pág. 5).

Autoridad nacional competente: (o "autoridad competente nacional") es la autoridad o autoridades nacionales designadas por un "Estado miembro y dotadas de las facultades y responsabilidades necesarias al cumplimiento [entre otras] de funciones relacionadas con la certificación, la supervisión y el cumplimiento" (Law Insider, s.f., traducción del Small Arms Survey para este documento; véase también autoridad nacional).

Estado del pabellón: (a veces denominado "Estado de abanderamiento") corresponde al país donde un buque está matriculado. "Dicho país ejerce jurisdicción extraterritorial sobre sus buques dondequiera que estos naveguen, en virtud del principio de la nacionalidad. Todos los Estados tienen derecho a hacer navegar buques que enarbolen su pabellón y a participar de este modo en la navegación internacional. No obstante, este derecho comporta responsabilidades. El Estado del pabellón tiene la responsabilidad de velar por que los buques que enarbolan su pabellón cumplan las obligaciones internacionales en todo el mundo y exclusivamente en alta mar. Estas responsabilidades se desprenden del Artículo 94 [de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar], que dispone que 'todo Estado ejercerá de manera efectiva su jurisdicción y control en cuestiones administrativas, técnicas y sociales sobre los buques que enarbolen su pabellón' "(Williams, 2014, pág. 2, traducción del Small Arms Survey para este documento).

Evaluación de riesgos: este término designa el "proceso global que abarca un análisis de riesgos [uso sistemático de la información disponible para identificar peligros y estimar el riesgo] y una valoración de [riesgos] [proceso basado en el análisis de riesgo para determinar si se ha alcanzado el nivel de riesgo tolerable]" (Glosario MOSAIC, 2022, pág. 11).

Informe sobre la aplicación nacional: es un informe periódico elaborado por un Estado miembro de la ONU con el fin de especificar las acciones que ha realizado para poner en práctica las disposiciones de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que imponen sanciones a la RPDC. Buscando contribuir a que los países miembros presenten informes más completos, el Comité de Sanciones 1718 publicó en 2018 la Nota orientativa para la aplicación de resoluciones núm. 2: Directrices para la preparación y presentación de informes nacionales sobre la aplicación (Comité de Sanciones 1718, 2018a).

Intermediación: el Grupo de expertos gubernamentales de la ONU sobre intermediación define la "intermediación" como el conjunto de actividades realizadas por una "persona o entidad que actúa como intermediario que reúne a las partes interesadas y organiza o facilita una posible transacción [...] a cambio de un beneficio, bien financiero o de otro tipo" (AGNU, 2007, párr. 8). Estas actividades pueden involucrar: "a) encargarse de hallar oportunidades de negocio para una o más partes; b) poner en contacto a las partes interesadas; c) asistir a las partes proponiendo, concertando o facilitando acuerdos o posibles contratos entre ellas; d) ayudar a las partes a obtener la documentación necesaria; e) ayudar a las partes a organizar los pagos necesarios" (AGNU, 2007, párr. 9). En términos más generales, la intermediación puede definirse como todas aquellas actividades relacionadas con la prestación de servicios vinculados a una venta de armas, pudiendo ser estas la asistencia técnica, la capacitación, el transporte, el flete, el almacenamiento, las finanzas, los seguros, el mantenimiento o la seguridad. Hay quienes sugieren que los servicios técnicos, la publicidad y todos los demás servicios relacionados con la venta de armas también deberían ser consideradas como actividades de intermediación (Wood, 2006a, págs. 13-16).

Intermediario: de acuerdo con la definición del Grupo de expertos gubernamentales de la ONU sobre intermediación, un "intermediario" es "aquella persona o entidad que actúa como intermediario que reúne a las partes interesadas y organiza o facilita una posible transacción [...] a cambio de un beneficio, bien financiero o de otro tipo" (AGNU, 2007, párr. 8).

Licencia de exportación: en el contexto del comercio de armas, una "licencia de exportación" (también denominada "permiso" o "autorización" de exportación; véase también licencia de intermediación) suele referirse al documento que emite una autoridad nacional competente y que autoriza la exportación de artículos sujetos a control (es decir, armas convencionales y productos de doble uso) fuera de la jurisdicción aduanera del Estado que otorga la licencia. (Parker, 2016, pág. 51). (En este contexto, la definición de "exportación" se ajusta a la que figura en el Glosario MOSAIC, 2022, pág. 12.).

Licencia de intermediación: en el contexto del comercio de armas, la "licencia de intermediación" (véase también licencia de exportación y licencia de tránsito) suele referirse al documento otorgado por una autoridad nacional competente por el cual se autoriza a un intermediario a realizar actividades de intermediación. De acuerdo con algunas legislaciones nacionales la licencia de intermediación es un permiso de carácter general y se exige por separado al intermediario documentación específica para cada transacción posterior en la que participe (para profundizar este tema, véase Anders y Cattaneo, 2005).

Licencia de tránsito: En el contexto del comercio de armas, una "licencia de tránsito" es el documento que emite una autoridad nacional competente y que autoriza la transferencia de armas convencionales, municiones, sus piezas y componentes, incluyendo el tránsito y el transbordo de estos (Parker, 2016, págs. 87-88). Las modalidades de este documento pueden variar. Aunque en ciertos casos, para validar una solicitud de transferencia basta con notificar a la autoridad nacional competente, las mejores prácticas en este ámbito recomiendan que para autorizar el tránsito o el transbordo, se emita un documento concreto de autorización (p. ej., un "permiso") que se ajuste a la legislación nacional (WA, 2015, pág. 1).

Lista nacional de control: en su Guía básica voluntaria para establecer un sistema nacional de control, el Grupo de Trabajo sobre la Aplicación Eficaz del Tratado sobre el Comercio de Armas define la "lista nacional de control" del modo siguiente: "Una lista nacional de control proporciona definiciones de categorías de elementos a partir de las cuales se controlarán las transferencias internacionales. Es un elemento fundamental de un sistema nacional de control porque una lista nacional de control indica qué elementos están sujetos a controles nacionales de transferencia, es decir, elementos cuya importación o exportación están prohibidas sin la autorización de una autoridad nacional competente" (Secretaría del TCA, 2019a, pág. 6). El contenido y las definiciones de los elementos que figuran en las listas nacionales de control también pueden depender de los esfuerzos multilaterales para elaborar listas de elementos y tecnologías que se deben someter a controles de transferencia (Secretaría del TCA, 2019a, pág. 7). Así, según lo dispuesto en el artículo 5(2) del Tratado sobre el Comercio de Armas, "cada Estado parte establecerá y mantendrá un sistema nacional de control, incluida una lista nacional de control, para aplicar lo dispuesto en el presente Tratado" (AGNU, 2013).

Medidas: el concepto de "medida" se emplea reiteradamente en este instrumento de autoevaluación y debe ser entendido como los procedimientos legislativos, reglamentarios, de políticas o administrativos que determinan las acciones o decisiones de los Estados respecto a un asunto determinado.

Transbordo: puede definirse como el "transporte de mercancías a una ubicación intermedia fuera de los Estados exportador e importador, donde se cargan en un medio de transporte diferente y son transportadas a su destino final (o a otro punto de transbordo) sin cruzar el territorio del Estado en el que tiene lugar el traslado de la carga" (Glosario MOSAIC, 2022, pág. 25).

Transferencia: la "transferencia" es un "término general que abarca la importación, exportación, tránsito, transbordo e intermediación de armas pequeñas o ligeras, [y que] incluye ventas, alquileres, préstamos y obsequios, así como la reexportación, la fabricación bajo licencia en el extranjero y las transferencias tangibles e intangibles de equipos y tecnología con el objetivo de fabricar armas pequeñas o ligeras" (Glosario MOSAIC, 2022, pág. 25).

Tránsito: se define como el "movimiento de mercancías por el territorio de un Estado como parte de una transferencia entre otros dos Estados, incluido el traslado de carga de las mercancías en los puntos de entrada en el Estado de tránsito y de salida de este"(Glosario MOSAIC, 2022, pág. 25).

Uso final: en su glosario, el Compendio de Implementación Modular de Control de Armas Pequeñas (MOSAIC) define el "uso final" como la "aplicación última de las armas pequeñas o ligeras transferidas internacionalmente" (Glosario MOSAIC, 2022, pág. 26). De acuerdo con la "Introducción a los controles de usuario y de uso finales para las exportaciones de equipos de la lista militar" del Acuerdo de Wassenaar, el "uso final" también puede ser entendido como la "integración de un componente o subsistema a un producto final mayor" (WA, 2014, pág. 1). Con el fin de contrarrestar estas prácticas, es frecuente que se establezcan controles de uso final para "restringir el uso final de un producto exportado ya sea a una zona geográfica, u otra forma de restricción" (WA, 2014, pág. 2). El término "controles del uso final" se refiere a las restricciones que se aplican a la exportación de determinados productos para garantizar que estos no sean objeto de desvío a usuarios o usos finales no deseados. Estos controles suelen llevarse a cabo en las tres etapas del proceso de exportación: antes de la obtención de la autorización, durante el procedimiento de solicitud y después de obtenida la autorización (WA, 2014, pág. 1).

Usuario final: el Glosario MOSAIC define al "usuario final" como el "destinatario final de una transferencia internacional de armas pequeñas o ligeras" (Glosario MOSAIC, 2022, pág. 26). El usuario final puede ser, entre otros, "un gobierno, las fuerzas armadas u otra autoridad nacional, como la policía y el servicio de aduanas, o incluso fuerzas paramilitares" (WA, 2014, pág. 1). Asimismo, algunos equipos pueden "exportarse a entidades privadas que prestan servicios de seguridad" (pág. 1).